2. Les efforts pour lever les obstacles à une ouverture à la concurrence réussie en matière d’accès aux infrastructures essentielles du système ferroviaire doivent être amplifiés

2.1. Si des avancées ont été obtenues ces dernières années sur le versant tarifaire de l’accès à l’infrastructure et aux installations de service ferroviaires, il est nécessaire de renforcer encore l’efficacité des signaux économiques

2.1.1. La tarification de l’accès à l’infrastructure ferroviaire doit favoriser son utilisation optimale par les services ferroviaires et contribuer à son financement global sans toutefois écarter les segments de services ferroviaires susceptibles d’acquitter au moins le coût directement imputable à leurs circulations

Le système de tarification des redevances perçues pour l’accès à l’infrastructure ferroviaire et à l’ensemble des prestations minimales doit répondre à deux objectifs principaux.

  • En premier lieu, il doit favoriser une « utilisation
    effective et optimale » de l’infrastructure ferroviaire.     Il s’agit principalement de n’exclure aucun segment de marché qui peut au moins s’acquitter des redevances couvrant les coûts directement imputables aux circulations de ce segment.
  • En second lieu, il contribue au financement de l’infrastructure ferroviaire. L’article 31 de la directive 2012/34/UE prévoit une affectation des montants des redevances d’accès à l’infrastructure à son financement.


En tout état de cause, notamment dans le contexte d’ouverture à la concurrence des services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs, le système de tarification des redevances devrait être établi :

  • d’une part, (i) en cohérence avec les objectifs de maintien et de développement de l’infrastructure ferroviaire, au bénéfice de ses utilisateurs (services de transport ferroviaire), (ii) en complément des autres sources de financement de l’infrastructure ferroviaire (subventions publiques d’exploitation et/ou d’investissement) et enfin (iii) en cohérence avec des mesures d’incitation à la réduction des coûts de fourniture de l’infrastructure et du niveau des redevances d’accès ;
  • d’autre part, de sorte à (i) permettre un accès tarifaire effectif et économiquement viable à tous les segments de marché susceptibles de circuler sur l’infrastructure ferroviaire et de s’acquitter au moins du coût directement imputable aux circulations de ce segment, et (ii) éviter par ailleurs de constituer, par sa structure, une barrière à l’entrée pour de nouveaux entrants.

S’agissant des principes de mise en œuvre de la tarification de l’accès à l’infrastructure, le cadre juridique européen prévoit un régime général et un régime d’exception auquel les États membres peuvent recourir.

Le régime général correspond à l’application de redevances visant à couvrir le coût directement imputable, assimilable au coût marginal d’utilisation de l’infrastructure (article 31 de la directive 2012/34/UE, article 4 du décret n° 97‑446 du 5 mai 1997). En France la « redevance de circulation » et la « redevance de circulation électrique » correspondent à l’application de ce régime général. Ce dernier est en ligne avec les prescriptions de la théorie économique, selon laquelle le surplus collectif est maximisé lorsque la tarification se fait au coût marginal.

L’application de ce régime général ne permettant cependant pas au gestionnaire d’infrastructure d’atteindre l’équilibre budgétaire, les coûts communs et les coûts fixes de gestion de l’infrastructure n’étant pas couverts, deux solutions, qui peuvent le cas échéant se compléter, sont alors offertes aux États membre et au gestionnaire de l’infrastructure :

  • d’une part, le financement du gestionnaire d’infrastructure par des subventions publiques ;
  • d’autre part, le recours au régime d’exception pour la tarification qui prévoit que les États membres ont la possibilité de permettre au gestionnaire d’infrastructure d’appliquer des majorations, au-delà du coût directement imputable visant à couvrir les coûts fixes de l’infrastructure (article 32 de la directive 2012/34/UE, articles 6 et 6-1 du décret n° 97‑446 du 5 mai 1997, article 31 du décret n° 2003‑194 du 7 mars 2003). En France, la « redevance de marché » et la « redevance d’accès » proprement dite correspondent à l’application de ce régime d’exception.

En France, les redevances d’accès au réseau ferroviaire, dont le montant total représente aujourd’hui un peu plus de 6 milliards d’euros de recettes pour le gestionnaire d’infrastructure, SNCF Réseau, constituent un enjeu stratégique majeur pour l’accès au système ferroviaire pour les opérateurs de services de transport, tant par le poids de ces redevances dans le modèle économique de ces opérateurs (les redevances d’accès à l’infrastructure peuvent représenter entre 25 % et 40 % des coûts encourus par les opérateurs ferroviaires exploitant des services de transport de voyageurs) que par leur contribution importante au financement de l’infrastructure ferroviaire (près des deux tiers du montant des redevances d’accès à l’infrastructure sont acquittées par les entreprises ferroviaires, le tiers restant correspond à la « redevance d’accès » proprement dite versée par l’État à SNCF Réseau pour contribuer à la couverture totale des coûts encourus pour la gestion de l’infrastructure).

Répartition des redevances d’accès à l’infrastructure ferroviaire

Source : ART, à partir de données de SNCF Réseau en M€ 2021 et sur la base d’hypothèses de trafic 2019.

Les redevances d’accès au réseau ferroviaire perçues auprès des entreprises ferroviaires sont significativement plus élevées par train.km en France que dans les autres pays européens pour les services voyageurs, avec un niveau de 9,17 euros par train.km en 2019 (hors intégration du montant de la « redevance d’accès » payée par l’État et Île-de-France Mobilités pour les services conventionnés), contre 4,50 euros par train.km en moyenne dans les pays européens.

Ce niveau élevé se concentre sur les services voyageurs librement organisés (15,9 euros par train.km en France, soit un niveau plus de deux fois plus élevé que les niveaux observés en Allemagne, Espagne et Italie).

Redevances d’accès payées en 2019 par les entreprises ferroviaires (en euros par train.km, et hors redevance d’accès
payée par l’État et Île-de-France Mobilités pour la France)

Source : IRG-Rail (2020).

Au-delà des montants en jeu et de la comparaison européenne, les principaux éléments de diagnostic relatifs aux redevances d’accès à l’infrastructure ferroviaire peuvent être représentés dans le tableau suivant :

Type de redevances Services de transport ferroviaire de voyageurs librement organisés Services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés
Redevances visant à couvrir le coût directement imputable (article 31 de la directive 2012/34/UE) « Redevance de circulation » et « redevance de circulation électrique » Nécessité de poursuivre les améliorations, engagées depuis 2017, au niveau du travail d’estimation du coût directement imputable, en particulier sur la réalisation d’estimations économétriques à l’aide de données de panel. En outre, des travaux sont en cours de réalisation par SNCF Réseau sur certains points spécifiques supplémentaires :
– collecte de données réelles de coût de renouvellement à la place de données simulées ;
– élargissement du périmètre des travaux d’estimation économétrique aux installations fixes de traction électrique.
Majorations visant à couvrir les coûts encourus au-delà du coût directement imputable (article 32 de la directive 2012/34/UE) « Redevance de marché » – Le niveau global des majorations tarifaires correspond à une simple soustraction entre un niveau total de redevances indexées et les redevances visant à couvrir le coût directement imputable.
– Ce niveau sera susceptible d’évoluer avec une amélioration de la connaissance des coûts complets de gestion de l’infrastructure, en particulier s’agissant de la part des coûts complets de gestion de l’infrastructure affectable aux services de transport conventionnés.
– La segmentation des marchés est encore trop liée à la géographie des liaisons.
– Elle doit davantage refléter les catégories de passagers transportés selon l’élasticité-prix de la demande sur le marché des services de transport ferroviaire librement organisés.		 – La segmentation actuelle des marchés est purement administrative (un segment de marché par autorité organisatrice de transports).
– La segmentation doit évoluer pour mieux refléter la capacité contributive des services de transport ferroviaire conventionnés.
– L’unité de tarification (aujourd’hui le train.kilomètre) ne constitue pas un indicateur pertinent de soutenabilité des majorations pour les segments de marché. – L’usage de cette unité peut décourager les circulations de trains additionnelles car elle n’est liée ni au remplissage effectif du train, ni aux revenus qu’un train est susceptible de générer.
« Redevance d’accès » La redevance d’accès correspond à un montant forfaitaire par autorité organisatrice de transports (AOT). Son niveau pourra être adapté selon le niveau de coût complet de gestion de l’infrastructure attribuable aux services conventionnés, par AOT.

Les éléments de diagnostics posés ci-avant montrent que les principales recommandations qui peuvent être formulées concernent essentiellement la structure et le niveau des majorations tarifaires. Ces dernières correspondent, selon la théorie économique, à une tarification au-delà du coût marginal visant à permettre la couverture des coûts fixes et conduisant à un optimum de second rang en termes de bien-être social.

Selon la théorie économique et en ligne avec les dispositions de la directive 2012/34/UE, la structure des majorations tarifaires devrait reposer sur une segmentation fondée sur l’identification de classes de passagers présentant des élasticités-prix de la demande homogènes. Poussé à l’extrême, le raisonnement théorique pourrait conduire à assimiler chaque passager disposant d’une élasticité-prix de la demande qui lui est spécifique à un segment de marché. Plus son élasticité-prix de la demande est faible, moins le passager est sensible au prix du billet et plus l’entreprise ferroviaire peut répercuter sur le prix de son billet une majoration tarifaire élevée. En tout état de cause, une lecture de la directive à l’aune de l’application stricte de la théorie économique conduit à considérer que l’application des majorations tarifaires n’est pas directement liée au nombre de trains qui circulent ou à la distance parcourue, mais à la possibilité de répercuter les majorations tarifaires sur le prix des titres de transport des voyageurs sans écarter la demande émanant de ces voyageurs.

La couverture des coûts fixes de l’infrastructure pourrait également être assurée dans le cadre de la mise en œuvre de la part fixe (forfait/abonnement ou dispositif équivalent) d’un tarif binôme. Un tel tarif spécifierait un forfait ou prix d’abonnement (part fixe), que l’entreprise ferroviaire devrait acquitter pour pouvoir utiliser l’infrastructure. Elle pourrait alors faire circuler tous ses trains à un prix unitaire (part variable) correspondant au coût directement imputable à leurs circulations (coût marginal). Là encore, la détermination du forfait ou prix d’abonnement optimal nécessite de connaître le surplus de l’entreprise ferroviaire et donc sa propre demande. Si elle pourrait être adaptée aux services conventionnés, où la concurrence se fait pour le marché, une telle structure tarifaire n’apparaît pas adaptée aux services librement organisés, où la concurrence se fait dans le marché : le forfait ou prix d’abonnement étant indépendant du nombre de trains circulant effectivement sur l’infrastructure, il est susceptible de constituer une barrière à l’entrée pour un nouvel entrant, dont la part de marché est inférieure à celle de l’opérateur historique.

En tout état de cause, le niveau des majorations tarifaires ne peut pas excéder un niveau qui conduise à ce que le total des redevances d’accès à l’infrastructure excède le total des coûts encourus pour la gestion de l’infrastructure. Le total des coûts encourus pour la gestion de l’infrastructure doit faire l’objet de mesures incitatives conduisant à leur réduction. Ces mesures incitatives doivent également conduire à une réduction du niveau des redevances, toutes choses égales par ailleurs.

Si la structure et le niveau des redevances d’accès, et en particulier des majorations, ne peuvent être traités simultanément, les améliorations relatives à la structure tarifaire doivent être engagées en premier afin d’optimiser l’utilisation du réseau pour l’opérateur historique comme pour les nouveaux entrants (pour les services librement organisés comme pour les services conventionnés), en veillant à ne pas écarter les segments de marché correspondant à des circulations pouvant acquitter au moins le coût directement imputable.

En effet, une structure tarifaire optimisée est requise pour assurer la possibilité d’une utilisation optimale du réseau, en mettant en cohérence le modèle industriel et commercial des entreprises ferroviaires sur les segments de marché avec la structure des tarifs.

Enfin, il convient de fonder le niveau des redevances d’accès sur des coûts de gestion de l’infrastructure optimisés, grâce à un dispositif incitatif adapté : en effet, cela évite non seulement la captation indue d’une rente de monopole par le gestionnaire de l’infrastructure mais également la pérennisation, le cas échéant, d’un « excédent organisationnel » lié à une gestion non optimisée de l’infrastructure, c’est-à-dire la prise en charge implicite, par les opérateurs ferroviaires, des éventuelles inefficacités du gestionnaire de l’infrastructure.

2.1.2. La structure et le niveau des tarifs d’accès aux installations de service et aux prestations qui y sont fournies doivent être cohérents avec les besoins des opérateurs ferroviaires

Les installations de services correspondent à des infrastructures pas ou peu duplicables. Elles regroupent notamment : les gares de voyageurs, les installations d’entretien des matériels roulants ferroviaires, les voies de manœuvre et de stationnement des matériels roulants ferroviaires, et les stations d’approvisionnement en combustible pour les trains à moteur thermique.

Le système de tarification des redevances perçues pour l’accès aux installations de service et aux services qui y sont fournis doit répondre à deux objectifs :

  • en premier lieu, il doit assurer la fourniture d’un accès non discriminatoire, favorisant une équité concurrentielle, aux installations de service et aux services qui y sont fournis : toutes les entreprises ferroviaires qui accèdent à une installation de service doivent pouvoir accéder aux mêmes services dans les mêmes conditions et bénéficier notamment des conditions tarifaires identiques pour des prestations similaires, y compris dans le cas où l’une des entreprises ferroviaires qui accèdent à l’installation de service en est également l’exploitant ;
  • en second lieu, il doit contribuer au financement de
    l’installation de service afin de la maintenir en l’état et de la développer, au bénéfice de ses utilisateurs :     le système de tarification prévu par les dispositions législatives et réglementaires européennes et nationales assure à l’exploitant d’une installation de service la possibilité de couvrir les coûts complets afférents aux prestations fournies, en ce compris une rémunération de la base de ses actifs régulés fondée sur le coût moyen pondéré du capital (coût de financement des capitaux engagés par les investisseurs et les prêteurs).

Les dispositions du droit de l’Union européenne (article 31 de la directive 2012/34/UE), transposées dans le droit français, prévoient que la redevance imposée pour l’accès aux voies des installations de service et la fourniture de services dans ces installations ne dépasse pas le coût de la prestation, majoré d’un bénéfice raisonnable. Ce dernier correspond au taux de rémunération du capital propre, qui prend en compte le risque, y compris celui pesant sur les recettes, ou l’absence de risque, encouru par l’exploitant de l’installation de service, et qui est conforme au taux moyen constaté dans le secteur concerné au cours des dernières années.

À ce jour, la plupart des installations de service sont exploitées par des monopoles naturels ou par l’entreprise ferroviaire historique, aujourd’hui en situation de quasi-monopole (installations d’entretien des matériels roulants, voies de garages ou gares de manœuvre des matériels roulants, stations d’approvisionnement en combustible).

La régulation tarifaire de l’accès aux installations de service, prévue par le cadre législatif et réglementaire européen et national, représente ainsi un enjeu central dans le cadre de l’ouverture à la concurrence. Comme cela a été mentionné ci-avant, certaines de ces installations de service constituent en effet soit des infrastructures essentielles peu ou pas duplicables (gares de voyageurs, voies de garage ou gares de manœuvre), soit des actifs pour lesquels l’investissement nécessite un volume d’activité suffisant pour en assurer la viabilité économique (nécessité de générer des économies d’échelle suffisantes) ainsi que la disponibilité de surfaces foncières bien positionnées (installations d’entretien des matériels roulants).

L’état des lieux du système de tarification actuellement proposé pour l’accès aux installations de service peut être résumé dans le tableau ci-après :

Installation de service Sujet État des lieux
Gares de voyageurs Structure des tarifs – Les périmètres de gestion, fixés par voie réglementaire, à l’échelle desquels les tarifs sont établis, sont trop larges et ne prennent en compte qu’imparfaitement les spécificités des gares de voyageurs (gares en zone très dense vs. gares en zone rurale, gares accueillant plusieurs types de services vs. gares n’accueillant qu’un unique type de services ferroviaires, etc.)
– Le tarif correspond à une simple division des projections de charges sur le nombre de départs-trains prévisionnels, pour l’ensemble des services de transport de voyageurs, indépendamment de la structure du marché aval. Ce tarif ne rend pas correctement compte des prestations effectivement fournies en gares et n’appréhende pas spécifiquement la partie fixe et la partie variable des coûts qui composent les prestations fournies.
– La modulation tarifaire entre services conventionnés régionaux et services longue distance ne rend pas nécessairement bien compte des prestations effectivement fournies et des différentes catégories de bénéficiaires.
– L’unité de tarification (départs-trains) ne rend pas nécessairement bien compte des inducteurs de coûts qui dimensionnent les prestations fournies.
– Le mécanisme de rétrocession de la moitié du résultat courant positif des activités non régulées au bénéfice des activités régulées constitue un mécanisme autorégulateur qui fournit une incitation à une approche équilibrée s’agissant des répartitions de coûts entre activités régulées et non régulées, à faibles coûts de transaction.
Niveau des tarifs – L’absence de tarification pluriannuelle ne favorise pas la prévisibilité des tarifs pour les entreprises ferroviaires.
– Tout particulièrement, depuis qu’elle est devenue (au 1er janvier 2020) un gestionnaire de gares indépendant de l’entreprise ferroviaire historique, SNCF Gares & Connexions n’apparaît pas pleinement en capacité de maîtriser et piloter les charges qui lui sont refacturées par les autres entités du groupe SNCF et, en particulier, celles correspondant aux prestations en gares fournies par SNCF Voyageurs pour le compte du gestionnaire des gares et qui représentent plus d’un tiers des charges encourues pour l’exploitation des gares de voyageurs.
Installations d’entretien des matériel roulants ferroviaires Structure des tarifs – Si la décomposition des prestations et des tarifs en plus de 10 000 opérations élémentaires de maintenance constitue un socle satisfaisant… – … il manque toutefois des menus tarifaires permettant des regroupements d’opérations de maintenance, correspondant aux besoins effectifs des entreprises ferroviaires.
Niveau des tarifs – Le niveau des tarifs n’est pas encore aujourd’hui totalement stabilisé. Cette stabilisation est incontournable pour aboutir à une offre tarifaire régulée pleinement pertinente dans le cadre de l’ouverture à la concurrence.
– Cette stabilisation n’est pas aujourd’hui opérée, comme elle devrait l’être, c’est-à-dire sur la base d’une analyse industrielle et économique justifiée de l’usage effectif des différentes installations (en particulier l’usage des voies dans les installations d’entretien).
– À cette fin, SNCF Voyageurs doit progresser significativement dans la collecte et l’exploitation des données locales d’exploitation.
Voies de garage et gares de manœuvre des matériels roulants ferroviaires Structure des tarifs – La structure actuelle des tarifs reflète imparfaitement la structure des coûts mobilisés pour la fourniture de l’accès à ces installations.
– La tarification fondée sur l’usage effectivement déclaré par les entreprises ferroviaires ne permet pas un usage vertueux de ces installations, en particulier s’agissant du processus de réservation de capacité.
Niveau des tarifs – Le signal envoyé par le niveau des tarifs manque de cohérence tant pour les utilisateurs que pour SNCF Réseau.
– Le niveau des tarifs n’apparaît pas encore, à ce stade, cohérent avec un modèle économique et industriel pertinent, tant pour les entreprises ferroviaires qui accèdent à ces installations que pour leur exploitant, SNCF Réseau.
– Absence, jusqu’à l’horaire de service 2021, d’une offre tarifaire régulée pour les installations de service exploitées par SNCF Voyageurs. Il convient de mentionner qu’à la suite de travaux conduits par l’Autorité sur l’utilisation des voies de stationnement et des gares de triage, SNCF Voyageurs a proposé, pour la première fois, d’introduire une offre régulée pour le stationnement des matériels roulants dans sa saisine du 17 septembre 2021, relative à l’offre régulée de maintenance pour les horaires de service 2022 et 2023.

Ainsi, la réussite de l’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs nécessite encore la réalisation de nombreux progrès pour offrir aux nouveaux entrants un accès transparent, équitable et objectif aux installations de service.

Concernant la tarification de l’accès aux gares de voyageurs et aux services qui y sont fournis, il s’agit en particulier :

  • d’introduire une tarification pluriannuelle pour offrir davantage de prévisibilité aux entreprises ferroviaires et candidats autorisés, au-delà d’une vision annuelle ;
  • d’améliorer la structure du système de tarification de l’accès aux gares afin que les tarifs envoient des signaux économiques plus cohérents avec le potentiel de marché des gares et qu’ils soient décomposés selon un ensemble de prestations correspondant aux différents besoins des entreprises ferroviaires de voyageurs et des voyageurs eux-mêmes ;
  • d’assurer la maîtrise des trajectoires de coûts d’exploitation des gares de voyageurs par leur gestionnaire, SNCF Gares & Connexions.

Concernant la tarification de l’accès aux installations d’entretien des matériels roulants et aux services qui y sont fournis, le système de tarification doit être stabilisé sur des menus tarifaires offrant un choix et permettant l’accès soit à des opérations élémentaires de maintenance, soit à des ensembles structurés d’opérations de maintenance, selon les besoins des entreprises ferroviaires.

Concernant enfin l’accès aux voies de garage ou aux gares de manœuvre des matériels roulants ferroviaires, il s’agit d’améliorer la cohérence de l’offre tarifaire dans l’objectif, d’une part, d’offrir un accès performant aux installations (en termes de transparence, de simplicité et d’efficacité du processus d’accès proposé par les gestionnaires d’installations de service) et, d’autre part, d’inciter à un usage optimal et efficace de ces installations de service par les opérateurs ferroviaires. En ce sens, le niveau des tarifs doit évoluer pour être cohérent avec un modèle économique et industriel pertinent tant pour les entreprises ferroviaires qui accèdent à ces installations que pour leur exploitant, SNCF Réseau.